Redescubriendo el muncipalismo

Adolfo Rodríguez Gil

¿Qué está pasando que hasta en una Comunidad como la de Madrid en la que el tsunami del ladrillo, el urbanismo disperso, el crecimiento poblacional, el sueño del ascenso social y la movilidad laboral y personal han devastado la vida social en los barrios y en los pueblos, vuelve a hablarse de municipalismo?

Algo está cambiando y la llegada de miles de nuevos y viejos activistas a la política institucional municipal, junto con la notoriedad que han alcanzado las que, indistintamente, llamamos candidaturas del cambio o de unidad popular, son los aspectos más visibles de este cambio.

Bien es verdad que en muchos casos el viaje intelectual a lo municipal se hace desde colectivos y personas que nunca han participado en las luchas locales, barriales o municipales, o que hace mucho tiempo que las dejaron para instalarse en otros “espacios de confort”, por lo que muchos de sus planteamientos están teñidos de un discurso tan, tan general que lo hace estéril para ser útil en unos espacios donde la fertilidad está en lo concreto.

Ese apego a moverse siempre en las generalidades, necesarias en muchos otros espacios y también en éste, pero no para asentarse en ellas, nace de ese punto intermedio entre el desconocimiento y el desprecio, que proviene de esa deformación tan extendida en grandes sectores de una intelectualidad de izquierdas que hace años decidió no ser orgánica de las batallas cotidianas y cercanas.

Pero en cualquier caso, bienvenida sea esta moda, incluso aunque se rodee de frases elusivas y tan deshabitadas como “el derecho a la ciudad”. Y digo bienvenida, porque aunque para algunos sea solo una novedad, la realidad susurra, a quien sea capaz de oírlo, con una voz profunda que viene de nuestros barrios y de nuestros pueblos que nos dice que se están construyendo nuevas situaciones y nuevas formas de militancia, y no sólo por la atención política y mediática que atraen las candidaturas de municipalistas, más o menos unitarias, que han accedido a los espacios institucionales desde hace casi un año o por la implicación de miles de activistas, provenientes muchos de los movimientos sociales y que se han colado en la vida institucional y local de los Ayuntamientos sin pasar por la esterilización de los partidos, sino sobre todo por los cambios profundos que se están dando en este capitalismo delirante y por las respuestas creativas que desde los liderazgos naturales se están dando para no ser arrasados por esa deriva.

Llamar a la reflexión sobre la importancia de considerar lo local, lo municipal y lo barrial, como el espacio privilegiado de las grandes luchas populares que vendrán, es el objetivo de este artículo.

Los Municipios en la Transición

Es obligatorio hacer algunas referencias al momento político en el que nació el Régimen del 78, la Transición. Pero nos encontramos que entre sus mitos y leyendas no suelen haber muchas referencias al proceso de configuración de los llamados “Ayuntamientos democráticos”.

Por un lado, en los Pactos de la Moncloa, firmados en octubre de 1977, que enterraron las posibilidades de cambios profundos y en los que se trataron decenas de temas de toda índole (educación, sistema financiero, política agrícola y pesquera, política energética, empresas públicas, libertad de expresión, medios de comunicación, código penal, ley de enjuiciamiento criminal, tribunales militares, cooperativas, cámaras agrarias, fiscalidad, seguridad social, etc.) algunos de ellos muy relacionados con lo local (como el urbanismo y la vivienda, la promoción de suelo urbano, etc.), no hubo ni una sola referencia a los Ayuntamientos, ni tampoco a la situación antidemocrática que seguían viviendo los Ayuntamientos, ni a las elecciones municipales, ni a la situación de quiebra técnica que tenían las corporaciones locales, que les estallaría a las nuevas corporaciones locales dos años después.

Por otro lado, en nuestros Ayuntamientos pervivieron los alcaldes de la dictadura, nombrados por el Gobernador Civil o por el Ministro de Gobernación, y las Diputaciones provinciales franquistas, hasta abril de 1979, cuando se celebraron las primeras elecciones municipales. Incluso, a esa primera convocatoria electoral se le hurtó la relevancia que merecía, al hacerse a continuación del referéndum sobre la Constitución de diciembre de 1978 y de las segundas elecciones generales, en marzo de 1979, con lo que las elecciones municipales quedaron en segundo plano, se hicieron en un ambiente de “cansancio del electorado” y no se quisieron aprovechar para provocar el debate ciudadano sobre el papel de lo municipal.

También hay que recordar que los Ayuntamientos electos en 1979 y también los electos en la siguiente convocatoria (1983) siguieron rigiéndose por la legislación franquista hasta 1985, cuando se aprobó y publicó la Ley de Bases del Régimen Local.

Habría que ser muy fabulador para componer un mito con estos mimbres tan pobres y por eso se suele pasar por encima, aunque hayamos podido escuchar recientemente, en un discurso en la Asamblea de Madrid, que las elecciones municipales abrieron camino…

Este “atraso” en la normalización de lo municipal fue inducido por la derecha española, en la que estaba vivo el “síndrome de 1931”, el recuerdo de las últimas elecciones municipales democráticas, las de abril de 1931, e incluso el recuerdo de la revolución cantonal de 1873-74 y sus referencias a la construcción de un modelo de Estado de abajo arriba. Los partidarios del sistema saben muy bien, a veces mejor que nosotros/as, del peligro que les podía suponer unas elecciones locales y unos Ayuntamientos con autonomía, entusiasmo y presencia popular. En estas lógicas, la UCD retraso las elecciones municipales todo lo que fue capaz y así los Municipios fueron el último espacio electo al que llegó la “reforma política” y uno de los que llegó más diluida.

Así, en los pactos de la Transición y en la nueva legislación, los Municipios quedaron configurados como el espacio más débil de la estructura territorial del Estado. Ni en los grandes debates ni en los grandes pactos, ni en las nuevas leyes, ni en la Constitución de 1978, el modelo municipal tuvo una presencia relevante, como tampoco en los programas de los partidos y en la atención política, mediática o intelectual.

Hay que recordar que no solo la derecha española tenía en sus señas de identidad un arraigado centralismo, sino que también los partidos que se reclamaban de la izquierda y que gozaban de más presencia mediática e institucional (PSOE y PCE) no tenía entre las suyas la descentralización hacia los Municipios, sino que veían a éstos más bien como instrumentos propicios para el crecimiento de sus partidos, para impulsar políticas de servicios y hacer políticas sociales. Aunque el PCE era también partidario de una mayor participación de las asociaciones de vecinos y movimientos sociales en la vida municipal, en la medida en que, en aquellos años, era hegemónico en la mayoría de estos movimientos, en los que impulsaba una estrategia de correas de transmisión de sus políticas. Podemos recordar la campaña del PCE en las elecciones de 1979: “Quita un cacique, elige un alcalde”. Un buen eslogan, pero que no hacía referencia al poder local y ni siquiera era correcto técnicamente, teniendo en cuenta que lo que se elegía eran los concejales/as, no los alcades/as.

En esta lógica y ambiente, en la Constitución de 1978, el contenido sustancial sobre los Municipios y su papel se despachó en solo dos escuetos artículos, de los 169 que tuvo ese texto, el 137 y el 140.  Si bien se reconoce en ella la autonomía municipal “para la gestión de sus (…) intereses”, no quedaron reguladas las competencias concretas de los gobiernos locales, mientras que sí se detallaron 32 exclusivas del Estado y 22 para las Comunidades Autónomas, acaparando ambas instancias la inmensa mayoría de las atribuciones y la práctica totalidad de los recursos financieros del Estado, los cuales también se detallaron para las Comunidades Autónomas en el artículo 157.

Esta ausencia de definición de las competencias municipales en la Constitución, fue también un diseño consciente con el que la proclamada autonomía municipal nació sin una base sólida y las competencias de los Municipios quedaron, primero, en las que se venían prestando tradicionalmente, y siete años después fueron normadas en una ley ordinaria, la Ley de Bases del Régimen Local. Ley que establecía muy bajos niveles de autonomía municipal y prácticamente ningún espacio efectivo de participación vecinal y que, además, ha sido modificada cada vez que los gobiernos de turno lo han considerado adecuado a sus planes, siempre en detrimento de la autonomía municipal, de la transparencia y de la participación ciudadana, y para favorecer las estrategias privatizadoras, los planes de ajuste, los recortes presupuestarios a los servicios básicos y el papel presidencialista, casi dictatorial, de las alcaldías.

Casi cualquier constitución de países europeos o latinoamericanos desarrollan más las atribuciones de los Municipios que la española. Desde la brasileña, que es considerada una de las más municipalistas y en la que se detallan competencias, impuestos, transferencias del Estado, etc., hasta la portuguesa, la italiana, la alemana y hasta la francesa, que aun siendo la del país donde se desarrolló el Estado centralizado, otorgan más autonomía y recogen más contenidos que la española.

También, el que la Constitución otorgara a las Comunidades Autónomas “las funciones que se correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales (…) Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, hizo que los Ayuntamientos pasaran a depender de manera decisiva de una administración más cercana y por lo tanto más celosa y más ansiosa de incrementar sus espacios de autoridad a costa de los Ayuntamientos, aunque este fenómeno no ha sido igual en todas las Comunidades Autónomas, tanto por característica socio geográficas como políticas.

 

Los Municipios hoy

A pesar de la larga tradición que en nuestro país tienen los Municipios, a su papel protagonista en importantes momentos históricos, a su imprescindible función en la atención cercana a los ciudadanos y ciudadanas, a su importante papel democrático en la división y el equilibrio entre los poderes, a su función de garantizar la igualdad real en la atención a las necesidades básicas de la ciudadanía, a su papel estructurante del territorio y en la atención a sus particularidades, son considerados instancias menores por la práctica totalidad de las posiciones políticas y su peso en la vida política y su consideración intelectual están muy por debajo del papel que les debería corresponder y del que les corresponde en nuestro entorno geopolítico.

Incluso, entre la izquierda institucional y también en los nuevos espacios políticos, es notorio el desconocimiento del hecho municipal-barrial y el que no se tengan en cuenta sus potencialidades para el desarrollo de espacios de poder popular y democracia directa.

Además, los principales cambios legislativos que se han venido dando desde el 78, como la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (57/2003) y los más recientes ligados a la “reforma” del artículo 135 de la Constitución por PSOE y PP, fundamentalmente la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (Ley 27/2013), han minimizado la autonomía municipal, han recortado más los espacios democráticos y participativos, han limitado las competencias del Pleno, han acentuado el carácter presidencialista de las alcaldías y han ido relegando a los Ayuntamientos, especialmente a los pequeños y medianos, al papel de espacios administrativos subordinados para la prestación y la privatización de los servicios básicos. Aunque la reciente sentencia del Tribunal Constitucional, del 3 de marzo de 2016, así como las sentencias pendientes de otros recursos y el cambio de correlación de fuerzas en el Congreso de los Diputados, nos hacen tener esperanzas en la anulación de algunos aspectos de esa contrareforma de la Ley de Bases.

Por otro lado, treinta y seis años después de restaurarse las elecciones municipales, quienes manejan la vida de nuestras ciudades y pueblos siguen siendo, en lo fundamental, las mismas minorías privilegiadas. Esas minorías enriquecidas, junto con el entramado político-especulador y el caciquismo, han seguido marcado la existencia de la gran mayoría de nuestros Ayuntamientos, con su acompañamiento de falta de transparencia, corrupción, clientelismo, nepotismo, amiguismo, ausencia de participación vecinal, acoso político a los movimientos vecinales críticos, etc. Podemos decir, incluso, que la democracia no ha llegado a la mayoría de nuestros Municipios, ni siquiera en su sentido más formal, como tampoco en muchos de ellos, especialmente en los pequeños y medianos, se dan siquiera las condiciones para el ejercicio de las libertades básicas reconocidas por las leyes.

El modelo de financiamiento de nuestros Municipios y su colapso

El modelo de financiación de nuestros Ayuntamientos ha sido un elemento clave en la configuración de la deteriorada vida local, en la consolidación de las castas políticas y en la corrupción. La financiación de los Municipios, desde los primeros inicios de la fiebre inmobiliaria en los años sesenta del siglo pasado, ha dependido de las reclasificaciones de suelo rural y de la construcción. El monocultivo del ladrillo ha estado en la base de lo que hoy son gran parte de nuestros pueblos y ciudades y las fórmulas de manejarlos. Los Ayuntamientos han vivido principalmente de los ingresos generados por las reclasificaciones de terreno, de la venta de los solares de aprovechamiento que les tenían que ceder los promotores, de los impuestos y tasas que provenían de la construcción, de “las plusvalías” y del crecimiento de la recaudación del Impuesto de Bienes Inmuebles que les proporcionaban las nuevas construcciones y, actualmente, del inflado aumento del valor catastral de las existentes (el IBI, que es el cuarto impuesto en recaudación, es el único en el que ha aumentado incluso en este período de crisis).

No ha sido una casualidad esa dependencia del modelo de financiamiento municipal de la especulación urbanística, como tampoco lo ha sido que ninguno de los gobiernos de nuestro país haya querido abordar una reforma de las finanzas municipales que permita que los Ayuntamientos hicieran frente a los gastos de los servicios que necesitan los vecinos sin depender del ladrillo. Esos gobiernos centrales, tanto los de la dictadura, como los de la UCD, el PSOE y el PP, han estado implicados directamente en el entramado político-especulador, en la corrupción y en la difusión del credo del crecimiento continuo y sin límites. Al hacer depender el funcionamiento de los Ayuntamientos de los ingresos procedentes de la incesante expansión inmobiliaria, se contribuyó a desatar el crecimiento del suelo urbano hasta el absurdo y a crear una burbuja especulativa del suelo y de la vivienda, y nuestro medio urbano y natural sufrió un desorden y una degradación que costará décadas reconstruir.

Este modelo “piramidal”, inestable e insostenible, de financiación de los Ayuntamientos, que dependían de seguir favoreciendo que se construyera cada vez más, como si eso fuera posible y sostenible, permitió también alimentar la ficción en lo cercano del modelo capitalista y ser la “prueba irrefutable” de que el crecimiento era un camino sin fin y la senda de la mejora de las condiciones de vida de la población. Con los ingresos procedentes del ladrillo, en algunos casos y momentos inmensos, además de sustentarse un peligrosísimo modelo mafioso de depredación y corrupción política en la práctica totalidad de los Ayuntamientos, se emprendieron políticas de obras continuas, se establecieron nuevos servicios de dudosa utilidad, se construyeron dotaciones deportivas, culturales, sociales, poco sostenibles, se compraron voluntades, se subvencionaron y neutralizaron asociaciones, se multiplicaron las redes clientelares a través del empleo local, etc. Si bien muchas de estas actuaciones eran necesarias y respondían a demandas sociales legítimas y lógicas, y fueron bienvenidas por las mayorías, en otros muchos casos fueron acciones absurdas o megalómanas, que tenía como objetivo el robo descarado, la corrupción, la compra de voluntades, el electoralismo, la glorificación de los alcaldes, etc. Casi ninguna de estas actuaciones partía de una planificación a medio plazo en la que estuviera presente, además, el análisis de los costes de gestión y mantenimiento. Muchas de esas infraestructuras son hoy una enorme carga para unas finanzas municipales empobrecidas por la crisis de la construcción, hundidas por la imposible y no deseable recuperación de los niveles que alcanzó la especulación inmobiliaria en la primera década del siglo XXI y sin sentido desde el punto de vista de su sostenibilidad, como se puede comprobar incluso en Ayuntamientos que pretendieron cabalgar la especulación desde “la izquierda”, como el de Rivas.

Hacía ya mucho tiempo que se sabía que no es suficiente ni sostenible hacer recaer la financiación de los Ayuntamientos en la recaudación de impuestos, tasas y otros ingresos ligados a los inmuebles y a la construcción, como el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), el impuesto “de plusvalías” (Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), las tasas de obras, la venta de los terrenos aprovechamiento cedidos, etc. La tendencia de la recaudación de estos tributos y regalías, es decreciente e implicaría mantenerse en el fracasado planteamiento de que los Ayuntamientos tienen que impulsar la construcción si quieren contar con ingresos para sostener no ya sus inversiones sino también sus gastos corrientes.

Tampoco es deseable, porque el principal de esos ingresos, el IBI, es en su configuración actual un impuesto regresivo que supone una carga muy pesada para la mayoría de los vecinos y vecinas, afectados por la crisis. Por estas razones el modelo de financiación que garantice el sostenimiento de los Ayuntamientos de manera clara y estable, su solvencia y la financiación de sus competencias y de los servicios a la ciudadanía, debe basarse en la cesión de ingresos por parte del gobierno central y las comunidades autónomas, y en las transferencias desde esos espacios para cubrir los servicios básicos y compensar las desigualdades. Sólo así se puede garantizar que todos los ciudadanos y ciudadanas tengan acceso a unos servicios mínimos indispensables y propiciar el reequilibrio territorial. Mantener a los Ayuntamientos en la precariedad está teniendo unas repercusiones considerables en el nivel de atención a las necesidades básicas de los vecinos y vecinas.

El cambio profundo del modelo de financiamiento de los Municipios es competencia estatal, por lo que tiene que debatirse y ser asumido como una necesidad de estructuración de la sociedad española y no como un regateo entre instancias, como muchas veces se plantea. La Constitución del 78 no recogió ninguna referencia al reparto de los ingresos del Estado entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos. Tampoco la mayoría de los Estatutos de Autonomía optaron por trasladar a los Ayuntamientos fondos sustanciales y cuando lo hacen, suelen ser en forma de subvenciones finalistas, no nacidas de acuerdos entre los Municipios y las Comunidades Autónomas y Diputaciones, que son una prueba más del carácter subsidiario que se otorga a los Ayuntamientos.

Garantizar un reparto equilibrado de los recursos entre Gobierno, Comunidades y Ayuntamientos es un tema global que requiere cambios que pueden tener dos vías: una inmediata, a través de la reforma de la Ley de Haciendas Locales (transformando los impuestos que forman la base de la financiación municipal y el sistema de transferencias gubernamentales y autonómicas hacia los municipios) y otra mediata que implicaría asentar y desarrollar los cambios en el proceso constituyente que planteamos y en la reforma de los Estatutos de Autonomía.

La destrucción de la ciudad y de la ciudadanía

Otra de las consecuencias de ese modelo de actuación del entramado político-especulador, es que se nos ha legado un urbanismo que ha destruido las ciudades y la ciudadanía, que ha destrozado los pueblos y la vecindad, que ha desgarrado y fragmentado nuestros barrios y su tejido social, que ha convertido nuestro medio natural y rural en un espacio subsidiario de la expansión irracional, insostenible y dañina de lo urbano. Un urbanismo y una ordenación del territorio que nos tocará reconstruir a medio plazo para recuperar la vida social de nuestros pueblos y barrios, para hacer de nuestros espacios cercanos lugares lógicos, amables y sostenibles. Configurar un futuro en que los Municipios ocupen un papel equilibrado en la estructuración territorial del Estado, basándose en el principio de subsidiariedad, por el cual la administración más cercana a la ciudadanía sea la que asuma la prestación de los servicios, cuando dicha prestación sea más eficaz e implique un ahorro en el gasto público, requiere también una definición de las competencias municipales y el cambio del modelo de financiamiento municipal.

La corrupción en los Ayuntamientos

La lucha radical contra la corrupción en nuestros Ayuntamientos es otro de los requisitos indispensables para la salud democrática, para desterrar el caciquismo y el neocaciquismo y para garantizar que no se malogran o malversan esos fondos que reclamamos para el proyecto de unos Municipios con autonomía y solvencia. Sin ese cambio radical que destierre la corrupción y regenere nuestra vida local, cualquier esfuerzo será malversado y no será creíble. Este cambio, como otros, sólo puede abordarse con éxito desde la absoluta transparencia, desde la democratización de los Ayuntamientos y desde la existencia de una ciudadanía organizada de manera autónoma que participe en la vida política, pero también se puede y se debe legislar en este sentido, haciendo que los Ayuntamientos sean transparentes y estén abiertos obligatoriamente a la participación vecinal. No consideramos que la autonomía municipal que defendemos pueda ir contra la democracia, la transparencia,, ni contra los intereses generales.

La autonomía municipal

La autonomía municipal no es un principio en sí mismo, sino que lo es en referencia a otros principios generales de carácter democrático y social. La reconstrucción del proyecto municipalista, el empoderamiento de las mayorías sociales en nuestros Ayuntamientos y nuestros barrios, permitirá también poner en valor y aprovechar para mejorar la situación, el impulso de lo colectivo, del bien común y del apoyo mutuo. La reconstrucción de espacios de vecindad, de relaciones interpersonales y de horizontalidad en este primer nivel de convivencia ciudadana y vecinal, y el crecimiento y fortalecimiento que esto supondrá para la ciudadanía organizada, permitirá dotar al cambio que impulsa la conversión de la mayoría social en proyecto político, de una sólida base en el territorio. Todo cambio profundo debe asentarse y arrancar desde abajo.

Los espacios locales, el empoderamiento popular y el cambio del modelo económico

La reconstrucción del proyecto municipalista permitirá también incidir en el cambio de modelo productivo y comercial, reconstruyendo las relaciones de proximidad en la economía local, en lo mercantil y no mercantil, dando impulso a medidas de economía social, cooperativa y colectiva, a una relación más directa y menos contaminante entre producción y consumo locales. Preparando también medidas para la transición al inevitable nuevo modelo de producción y uso de la energía, consumo, movilidad y vida social, con especial atención al mundo rural.

No se nos escapan las limitaciones del espacio municipal en un estadio en el que el capitalismo tiende a concentrar, en cada vez menos manos, el poder económico y a internacionalizarlo, alejando las decisiones claves de los espacios cercanos y controlables por la sociedad. Este alejamiento de las tomas de decisiones se da no sólo para los municipios, sino también para las regiones y para los Estados-Nación. La realidad que el capitalismo ha creado cada vez más un mundo interconectado y controlado por una pequeña minoría lejana, en lo económico, en lo científico y tecnológico, en la información y en los medios de comunicación, en lo cultural, en la imposición de valores uniformadores…

Pero lo cotidiano, lo colectivo, el bien común y el apoyo mutuo siguen estando en gran parte en lo cercano y el futuro sostenible en lo económico, productivo, medioambiental y vital tiene que recuperar esos espacios de convivencia próxima donde está más presente también el nacimiento de un modelo democrático deliberativo y directo.

Una parte considerable del bienestar de las personas depende directamente de lo que se haga o no en nuestros Municipios y desde nuestros Ayuntamientos. No sólo por los imprescindibles servicios que proporcionan, sino también porque en lo local se crea, o se destruyen, los lazos sociales claves para la vida y para la democracia. Los municipios y los barrios son el espacio donde vivimos de manera cotidiana, donde se genera la vecindad y la ciudadanía, donde se da la convivencia y donde podemos actuar de manera más integral, entendida esta actuación como donde visualizamos “al otro” y  los problemas de todos/as, donde podemos entender una parte clave del aquí y del ahora y transitar hacia un nuevo modelo. Nuestros municipios y nuestros barrios, nos permiten reconocernos en las otras personas y en los problemas colectivos, como ningún espacio lo hace, ni siquiera el del trabajo o el del estudio, actualmente. Son espacios que nos permiten también organizarnos desde la pluralidad de situaciones e intereses y ver de manera más amplia y concreta las consecuencias generales del modelo de vida que se nos impone.

Los Municipios y los barrios son el espacio privilegiado del empoderamiento y así ha sido en todos los momentos de la Historia en la que se ha configurado un poder popular. En esta tarea es imprescindible ponerlos al servicio de las mayorías y del bien común, revitalizar las comunidades locales, favorecer la descentralización política y económica, fortalecer los vínculos sociales y recuperar los valores de pertenencia, buena vecindad y arraigo.

Retomamos la palabra municipalismo, porque creemos que la regeneración democrática pasa por reivindicar el papel de estos espacios para la reconstrucción de la democracia participativa que propugnamos. Una tarea clave para regenerar la vida democrática desde su raíz y para empezar el proceso de construir un modelo de vida alternativo al corrupto, destructor, insostenible y desquiciante modelo del capitalismo delirante que gobierna nuestras vidas.