Necesidad y posibilidad de una Iniciativa Legislativa Municipal sobre la alimentación en Madrid

Evaristo Villar

Ante el fenómeno creciente de hambre en Madrid, la Plataforma contra el Hambre ha promovido ante al Ayuntamiento una Iniciativa Legislativa Municipal (ILM) por una alimentación justa y adecuada. Este trabajo quiere responder a estas dos cuestiones: 1ª ¿Por qué es necesaria una ILM sobre el derecho a la alimentación y contra el hambre en Madrid?, y 2ª, ¿por qué es, jurídicamente hablando, posible?

  1. ¿Por qué es necesaria una iniciativa legislativa municipal sobre el derecho a la alimentación en Madrid?

Hablar de derecho a una alimentación justa y adecuada es hablar del derecho fundamental por antonomasia, puesto que en la medida en que una persona no es capaz de alimentarse, es imposible que tenga capacidad para ejercer y hacer valer sus demás derechos fundamentales.

Como se ha insistido en reiteradas ocasiones desde la Oficina del Relator Especial del Derecho a la Alimentación de la ONU, la desnutrición y la malnutrición permanentes son causa de numerosas enfermedades que, frecuentemente, conducen a una muerte precoz. Sus efectos influyen grandemente sobre el desarrollo físico y psicológico normal de las personas. 

¿Se puede hablar realmente de falta de alimentación o hambre en Madrid?

En la ciudad de Madrid, según datos oficiales difundidos por la Plataforma de la Carta contra el hambre[1], en enero de 2017 en torno a 150.000 personas se ven obligadas a recurrir a alguno de los 350 puntos de reparto de alimentos.

No es este el lugar para profundizar en las causas profundas de La pobreza de alimentos en Madrid. Indudablemente, son múltiples y diversas. Como simple acercamiento al fenómeno, voy a citar solo algunos de los motivos y datos extraídos de las citadas fuentes:

La carencia de alimentos es consecuencia del desempleo: el 60% de las personas registradas en la Oficina de Empleo de la Comunidad, unas 126.000, no reciben ninguna prestación social, ni contributiva ni asistencial; la carencia de alimentos es sorprendentemente consecuencia de los salarios miseria, por debajo de 378 €/mes, que reciben las personas con empleo remunerado y que está afectando a unas 230.000 personas en la ciudad y a 427.000 en la Comunidad; es consecuencia también de la precariedad de las pensiones: una cuarta parte de las mismas está por debajo de la Pensión Mínima de Jubilación fijada por el gobierno en 351 €/mes, y, lo que es más alarmante, el 10% de estas, que afecta a unas 129.000 personas, no llega a la mitad de la Pensión Mínima.

En definitiva, los recortes en los servicios sociales (educación, sanidad, dependencia, vivienda, etc.) que ha venido aplicando el Gobierno desde el comienzo de la crisis 2008 (para muchos más que crisis, una farsa) ha sumido a un porcentaje muy elevado de hogares de clase media y asalariada en Madrid en la imposibilidad de mantener su ritmo normal de consumo, y, al perder sus fuentes habituales de ingreso, se han visto forzadas a reducir drásticamente el capítulo dedicado a la alimentación, cruzando, así, el umbral de la pobreza severa. Tomando como referente el umbral de la pobreza severa en el conjunto de España, esta situación está afectando al 6,4% de los hogares en alguno de los distritos como el de Tetuán, que no es precisamente el que globalmente dispone de la renta más baja en la ciudad de Madrid[2]. La pobreza severa, en el conjunto de la ciudad, está afectando a 81.000 hogares, o lo que es lo mismo, a unas 200.000 personas. Como se afirma en la Carta contra el Hambre, “junto a Atenas y Lisboa, Madrid es hoy una de las capitales de la pobreza[3]”. 

Reacción de la población civil

Ante el persistente crecimiento de este fenómeno, las administraciones públicas ya no pueden escudarse, como se ha hecho siempre, en la privatización de la ayuda o en la caridad. El hambre desafía a las instituciones públicas. Y tampoco la sociedad civil puede desentenderse del problema, éste nos afecta a toda la colectividad.

Con este motivo, las más de 30 organizaciones cívico-sociales, religiosas y universitarias, integradas en la Plataforma de la Carta contra el Hambre, se han propuesto abordar el fenómeno implicando a las administraciones locales (las más directamente afectadas) en la lucha por el reconocimiento jurídico del derecho a una alimentación justa y adecuada –que actualmente no existe en nuestro ordenamiento jurídico–. Se trata del reconocimiento de este derecho básico a toda persona residente en Madrid y Comunidad. Y para alcanzar este objetivo, la Plataforma ha buscado la complicidad de los partidos políticos con representación en la Ayuntamiento. Estos, activando desde dentro la capacidad jurídica que le otorga la Ley 11/2003 de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid –conforme a los artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local–, pueden presentar una ILM que articule e impulse este derecho ante la Asamblea legislativa de la Comunidad de Madrid, que es la instancia con capacidad jurídica para definirlo.

A partir de su I Conferencia (10/04/2015), la Plataforma contra el Hambre se ha centrado expresamente en la persecución de este objetivo. En primero lugar, recogiendo los elementos jurídicos de ámbito autonómico, estatal e internacional necesarios para el diseño de un “cuerpo jurídico local y autonómico” desde el que exigir el derecho a la alimentación para toda la ciudadanía. Con este fin, ha centrado inicialmente la búsqueda en la Constitución española de 1978 que, en su artículo 9.2, abre la puerta a las diferentes posibilidades de participación ciudadana “en la vida política, económica, cultural y social”. Posibilidades que posteriormente se regulan en la Ley Orgánica 3/1998 y que, finalmente, recoge el art. 14.1 de la Ley 6/1986 de Iniciativa Legislativa Popular y de Los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid, definiendo “los cauces de participación popular y de los Ayuntamientos en las funciones legislativas”. Con esta herramienta jurídica, la Plataforma se ha ido acercando, cada día con mayor claridad, a la posibilidad de una ILM contra el hambre y a favor del derecho a la alimentación.

Simultáneamente, y para lograr la complicidad institucional necesaria dentro del mismo Ayuntamiento de Madrid, la Plataforma ha mantenido dos importantes encuentros con los partidos políticos con representación en esa administración. En el primer encuentro, celebrado en mayo de 2015, se llegó a firmar con todos los partidos políticos, excepto el PP, un Pacto contra el hambre. Este pacto incluye el compromiso político por hacer un estudio serio de la situación del hambre en Madrid, así como sobre los puntos de reparto de alimentos y su identidad y, también, sobre las posibilidades reales de hacerle frente desde las instituciones y poderes públicos; se firmó también la necesidad de dedicarle un presupuesto económico adecuado; y, lo que parece más novedoso, dar cabida a la participación ciudadana y a los propios afectados en la gestión. Importante en este pacto es el compromiso asumido por los partidos políticos de coordinar las transferencias a los Ayuntamientos desde la Comunidad[4]. El segundo encuentro tuvo lugar en enero de 2017 con el propósito de ratificar y actualizar el Pacto de 2015, al que se añadieron dos nuevos motivos: los partidos políticos asumieron participar en la II Conferencia contra el Hambre (del 1 de junio 2017) e implicarse en la elaboración de una Iniciativa Legislativa Municipal (ILM) sobre el derecho a la alimentación así como apoyarla en todos los Ayuntamientos de la Comunidad.

¿De qué estamos hablando cuando hablamos de Iniciativa Legislativa Municipal?

La ILM se asienta sobre dos pilares: el Estado democrático y la participación política de la ciudadanía. Esto tiene una larga historia que, a grandes rasgos y siguiendo al profesor de Derecho Constitucional Francisco Astarloa Villena[5], podemos acercarnos de este modo: La conversión del Estado absoluto al Estado liberal, operada por la Revolución Francesa, convierte a los súbditos en ciudadanos, dando origen a una incipiente participación política. Con el paso del Estado liberal a Estado democrático a través del sufragio —universal a finales del siglo XIX— la posibilidad de participación ciudadana se incrementa, desarrollando la doctrina de la “soberanía popular” frente a la “soberanía nacional” propia de la Revolución Francesa. La participación se va imponiendo como un derecho natural de la ciudadanía en el Estado democrático.

Si parece importante reconocer estas dos conquistas de la sociedad (democracia y participación política) como fuentes de derecho para toda la ciudadanía, no lo es menos la posibilidad de una ILM que pueda reconocer esos mismos derechos en los sectores sociales más vulnerables.

Es verdad que la forma de participación democrática está siempre sujeta a la decisión y contexto histórico de la ciudadanía. Y así, mientras en unas sociedades se impone la forma de democracia representativa porque, como pensaba Montesquieu, el pueblo soberano, incapaz de tomar decisiones políticas, es sustituido por personas representativas que, elegidas, actúan en su nombre, otras sociedades, más cercanas al planteamiento de Juan Jacobo Rousseau, optan por una democracia directa.

La Iniciativa Legislativa Municipal, basada en la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) —que recoge el art. 87 de la Constitución española de 1978 y regulada por la Ley 3/1984—, es una forma mixta. Se trata de un modo de participación política por el que un grupo de ciudadanos presenta al poder legislativo una propuesta de ley para que ponga en funcionamiento el correspondiente procedimiento de elaboración jurídica y su aprobación en ámbito territorial. En este caso, se trata de la legislación del derecho básico a la alimentación justa y adecuada para todos los seres humanos que residen en la capital y en la comunidad de Madrid.

  1. ¿Es viable, jurídicamente hablando, una iniciativa legislativa municipal sobre el derecho a la alimentación en Madrid?

Un breve recorrido

Hacemos en esta segunda parte un breve recorrido, yendo de mayor a menor rango, por los compromisos y pactos internacionales ratificados por España, llegando también a su reflejo en las leyes nacionales y autonómicas. E iniciamos esta lectura por la normativa internacional:

  1. La Declaración Universal de la Derechos Humanos (DDHH) de 1948, desde el art. 1 que orienta toda la Declaración –“todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”– asume en consecuencia que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación,” art. 25.1.
  2. Los Estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ICESCER) de 1966 ratifican en el art. 11.1 y 2 la doctrina de los DD.HH “reconociendo el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado… incluso a la alimentación… el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre”, comprometiéndose a adoptar medidas efectivas para conseguirlo. Por su parte, el Comité encargado de supervisar la aplicación de este Pacto Internacional en su Observación General 12.4 interpretó en 1999 este derecho como “inseparablemente vinculado a la dignidad inherente de la persona humana… y a la justicia social”. En esta misma línea, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para el Derecho a la Alimentación, la turca Hilal Elver, ha venido concretando este Pacto como “el derecho a tener acceso regular, permanente y si restricciones a la alimentación… a un nivel suficiente y adecuado, tanto en términos cualitativos como cuantitativos… que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, satisfactoria, digna y libre de temor”[6].
  3. El Estado Español, además de sancionar la Declaración Universal de los DD.HH y el Pacto Internacional de Derechos (ICESCR), ha ratificado una amplia normativa internacional referida a la protección de este derecho a la alimentación entre la población más vulnerable. Hacemos un breve recuento en el siguiente recuadro:
·        La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN), firmada por la ONU en 1989 y ratificada por España en 1990, principalmente en sus artículos relativos a la alimentación, el 24 y el 27.

·        La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEIFDCM), firmado por la ONU en 1979 y ratificado por España en 1984, principalmente en su art. 12.

·        La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) del 2006 y ratificada por España el 30 de marzo de 2007, especialmente su art. 28.

·        El Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (OHCHR), aprobado por la Asamblea General de la ONU en diciembre de 2008 y ratificado por el Gobierno Español en 2010.

·        La Agenda 2030 Para el Desarrollo Sostenible —con el lema “No dejar a nadie atrás” y que vino a reemplazar a Los Objetivos del Milenio 2000—, aprobada por la Asamblea General de la ONU en 2015, reconoce que “el mayor desafío del mundo actual es la erradicación de la pobreza”. Entre sus 17 objetivos que abarcan las esferas económica, social y medioambiental, destacan, para nuestro propósito, el primero (fin de la pobreza) y el segundo (Hambre cero).

·        La Carta Social Europea 1961, ratificada por España en 1980, seguida de otros documentos posteriores como La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea 2000, La Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos de la Ciudad del 2000 (arts. IV, XII y XXII), y la Carta-Agenda Mundial de Derechos Humanos de la Ciudad 2000 (cap.XI) consideran el espacio europeo y de cada ciudad como lugares privilegiados para la práctica de la protección de los sectores más vulnerables, especialmente la eliminación de las distintas formas de pobreza y de hambre.


La normativa específicamente española

Aunque la Constitución del 1978 no aborda directamente este tema, sí lo hace implícitamente a través del reconocimiento de la Declaración de los Derechos Humanos y de la ratificación de los Pactos Internacionales según el principio “pacta sunt servanda”. También contamos con documentos más explícitos, por ejemplo la Ley 17/2011 sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición que, apoyada en el art. 43 de la Constitución, regula en su art.1.d los procedimientos “para la evaluación, gestión y comunicación de los riesgos alimentarios…”.

Desde el punto de vista autonómico y municipal llama poderosamente la atención el hecho de que, a la vista del crecimiento de la geografía del hambre en la Comunidad y especialmente en la ciudad, este asunto siga confiado mayormente a la gestión de instituciones privadas y que exista un clamoroso vacío de legislación específica sobre el tema.

Esta ausencia parece más clamorosa dada la capacidad jurídica que el art. 26.1.23 del Estatuto de Autonomía de Madrid de 1983 otorga a la Asamblea de la Comunidad para legislar en favor de “los grupos sociales necesitados de especial atención”. Y la Ley 11/2000 sobre Los Servicios Sociales —en sintonía con la Ley estatal 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen Local— reconoce a los ayuntamientos competencia para la “detención de necesidades sociales, la atención social y económica, la participación de los mismos ciudadanos en la prevención y solución de los mismos” (arts. 37 y 46). El art. 25 de la misma ley declara explícitamente a los ayuntamientos competentes para la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación de riesgo de exclusión social”.

III. Conclusión

Como conclusión, me parece muy clarificador el informe que el departamento jurídico del Ayuntamiento de Madrid, a petición del Gobierno Local, acaba de elaborar sobre las bases jurídicas de una posible Iniciativa Legislativa Municipal sobre el hambre:

“La viabilidad jurídica de la iniciativa legislativa municipal propuesta por la Plataforma de asociaciones de la Carta contra el Hambre deriva del derecho a una alimentación adecuada en el nivel normativo internacional y europeo a través de Tratados Internacionales en los que los Estados firmantes se obligan a asumir un papel protector y garante del derecho básico de toda persona a tener un nivel de vida adecuado para sí y para sus familias.

En el Ordenamiento interno español la Constitución española reconoce de manera implícita este derecho básico de las personas por su vinculación estrecha y directa a la dignidad y la libertad, derecho a la vida, derecho a la salud, derecho al trabajo y a la protección social.

A pesar de que el derecho a la alimentación es un derecho básico fundamental, la Constitución no lo incluye expresamente en la sección primera del capítulo II del Título I. En consecuencia, al no ser materia reservada a Ley orgánica conforme a la doctrina restrictiva del Tribunal Constitucional, nos encontramos con la contradicción de la no exigencia formal de una ley de esta naturaleza orgánica para la regulación del desarrollo de un derecho reconocido como básico en los Tratados Internacionales, y por tanto incorporado a nuestro Ordenamiento jurídico.

Lo anterior, no debería impedir, sin embargo, la regulación de su contenido por Ley ordinaria así como el procedimiento para su reconocimiento por la Administración a las personas incluidas en su ámbito de aplicación. Lo contrario sería incurrir en un obstáculo contrario a las obligaciones internacionalmente asumidas por el Estado español entre las cuales se encuentra la de tomar medidas para hacer efectivo el derecho reconocido en el Derecho Internacional y en la Constitución española desde un enfoque plenamente garantista.

Además, dentro del ámbito de competencias de las Comunidades autónomas, el Estatuto de Autonomía de Madrid reconoce la potestad legislativa exclusiva para regular medidas de promoción y ayuda a la población que se encuentra en una situación especial de protección, entre la que se encuentra aquella que no tiene acceso a una alimentación adecuada por encontrarse en una especial situación de empobrecimiento.

En el proyecto normativo a una alimentación adecuada se incluirán, por tanto, los elementos materiales que forman parte de su contenido, así como los elementos procedimentales que conforman la regulación de los procedimientos de reconocimiento del derecho por parte de la Administración competente”.

[1] Cfr. Éxodo 129, junio 2015. Y también, Taller de Sensibilización Social: El derecho a la alimentación en Madrid y la experiencia de inseguridad alimentaria, marzo-abril 2017. Centros educativos de la Comunidad de Madrid (inédito).

[2] Cfr. Insolvencia Alimentaria en el distrito de Tetuán (Madrid), 8 de marzo de 2017 (inédito).

[3] Cfr. Éxodo 129, junio 2015.

[4] Cfr. Éxodo 129, junio 2015, p.35.

[5] Cfr. Francisco Astarloa Villena, La Iniciativa Legislativa Popular, en https://dialnet.unirioja.es

[6] Cfr. Naciones Unidas. Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado, www.ohcbr.org.