Escrito por
nº 85 octubre 06
– Autor: Miguel Pajares –
INTRODUCCIÓN
La discordia entre gobierno y oposición, en el caso de la inmigración, no está tanto en la ley como en la política que se ejecuta y, especialmente, en el proceso de normalización (regularización) realizado en el año 2005. No obstante, en este artículo comenzaremos por hacer un análisis de la ley vigente, denominada comúnmente ley de extranjería, para comentar después el proceso de normalización.
LA LEY DE EXTRANJERÍA: DE LA 7/1985 A LA 14/2003
En 1985 se hace en España una ley de extranjería que contenía todas las características de las leyes restrictivas que antes o después se irían implantando por toda Europa; leyes que centraban sus prioridades en el cierre de fronteras a la inmigración y convertían la lucha contra la inmigración irregular en el aspecto prioritario de la política de inmigración. La integración social de la población inmigrada estaba completamente ausente de nuestra primera ley de extranjería: no se mencionaba el derecho a la reagrupación familiar, ni se establecía ningún tipo de permiso de residencia permanente, ni se hablaba de otras medidas u organismos que tuviesen la función de favorecer la integración social.
Para las personas inmigradas se definía un status de clara inferioridad de derechos. El derecho al trabajo quedó limitado por la necesidad de un permiso de trabajo, difícil de conseguir y tampoco muy fácil de renovar; el derecho a la seguridad jurídica también se vio reducido, especialmente por un procedimiento de sanciones y expulsiones –previsto para los extranjeros- en el que no se requiere intervención judicial (salvo para autorizar el internamiento en un centro); el derecho a la salud, la educación de los hijos, y otros, sólo se aplicaba a quienes tenían situación legal, y los perdían en cuanto dejaban de tenerla; el derecho a vivir en familia no se menciona en la ley, pero sí en su posterior reglamento de aplicación (1986), aunque quedaba también muy limitado en la práctica por la complejidad del procedimiento; el derecho de voto no se aplica a los extracomunitarios; etc.
Esa ley se hace en un momento en el que apenas había inmigración extracomunitaria en España (99.625 residentes extracomunitarios en 1985), pero Europa ya había transmitido a los gobernantes españoles todos los miedos y prejuicios contra la inmigración que estaban en boga. España tenía que jugar bien su papel de frontera sur de la Comunidad Europea para concluir su integración y a ello se dedicaron los mayores esfuerzos. Pero lo cierto fue que la inmigración no se detuvo, produciéndose un ritmo de entradas lento pero constante, y lo que sí sucedió es que muy pocos inmigrantes lograron el status legal; la ley no permitía al inmigrante acceder al permiso de trabajo y residencia. Así, después de cinco años de aplicación de la ley de extranjería, fue necesario un proceso especial de regularización en el que se concedieron 108.312 permisos (la mayor parte de los que en los años siguientes estuvieron vigentes).
En 1993, con un gobierno socialista (el mismo que había puesto en marcha la ley de extranjería), se produce un giro importante: la integración social pasa a ser un objetivo explícito de la política de inmigración. Al año siguiente se aprueba el Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, que tiene tres ejes básicos: cooperación para el desarrollo con los países emisores de inmigrantes, control de flujos (contingentes, control de fronteras) e integración social. Posteriormente se crea el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, se inicia la creación del Observatorio Permanente de la Inmigración y se plantea la reforma del Reglamento de Extranjería que daría lugar al que entró en vigor en abril de 1996, con el que se introducirían algunas mejoras en derechos para las personas inmigradas. En ese mismo año se puso en marcha el contingente anual, lo que supuso el reconocimiento de la existencia de un flujo continuado de inmigración laboral, algo que ningún país europeo lo hacía en 1993.
La primera reforma de la ley de extranjería se hace en 1999 dando lugar a la ley 4/2000, que fue una ley avanzada por lo que se refiere a reconocimiento de derechos para los extranjeros que ya se hallaban en el país (en España), tanto para los que tenían residencia legal, como para aquellos que se hallaban en situación irregular. La ley era ejemplar por lo que se refería a los derechos de estos últimos, a los que se garantizaba la asistencia sanitaria completa (no solamente para casos de urgencia como se pretendía por parte del gobierno, que ya en ese momento era del Partido Popular), la educación obligatoria y no obligatoria (incluidas las becas de estudios), ciertas ayudas sociales, la justicia gratuita en casos de necesidad, etc., así como los derechos de asociación, reunión, indicación, etc. La condición que se les ponía para el disfrute de algunos de esos derechos es que se hallasen empadronados en algún municipio, pero eso es algo que podían hacer desde el momento de su entrada en España, independientemente de su situación administrativa.
Como se recordará, la ley 4/2000 se aprobó, en diciembre de 1999, con el voto en contra del entonces partido del Gobierno (el Partido Popular), el cual prometió cambiarla si ganaba las elecciones de marzo de 2000, elecciones que ganó por mayoría absoluta. En ese mismo año quedó aprobada la ley 8/20001 que reformó la 4/2000. La nueva ley supuso un importante recorte de derechos, sobre todo para las personas en situación de estancia irregular. Perdieron el derecho a la educación no obligatoria, a las ayudas a la vivienda y otras prestaciones sociales, a la tutela judicial efectiva, a la asistencia jurídica gratuita en casos de necesidad, etc. Pero, además, se les negaron algunos derechos considerados fundamentales, como el derecho de huelga, el de sindicación, el de asociación, el de manifestación y el de reunión, aspecto que motivó la presentación de varios recursos de inconstitucionalidad contra esa ley.
Por lo que se refiere a la canalización legal de los flujos de inmigración, la ley 8/2000 no aportó nada nuevo, lo que, en la práctica, significó que la entrada de inmigrantes seguiría (y ha seguido) produciéndose principalmente por vías irregulares. El Gobierno del PP cambió la ley diciendo que era precisamente esto lo que quería combatir, pero, si así era, su fracaso resultó estrepitoso. Los instrumentos dispuestos después para el ordenamiento de los flujos (contingentes de 2002, 2003… y convenios con algunos países) han sido escasos e inadecuados, y ponen en cuestión que aquel Gobierno quisiera realmente reconducir los flujos de inmigración hacia vías legales.
Así se llegó a la tercera reforma de la ley de extranjería. Ésta fue presentada dos días antes de las elecciones municipales del 25 de mayo de 2003, lo que indicó que nuevamente el gobierno del del Partido Popular utilizaba este tema para obtener votos, presentándose como más duro que nadie contra la inmigración. Se trató, ciertamente, de una reforma en sentido restrictivo, centrada en penalizar más la inmigración irregular y en facilitar las expulsiones. Las restricciones que se habían introducido en el Reglamento de aplicación de la ley, y que el Tribunal Supremo había anulado (once artículos del Reglamento), volvían a ser introducidas en la nueva reforma. Restricciones en derechos como el de la asistencia jurídica de quienes entran irregularmente, la libertad de circulación de estas personas cuando no son sometidas a expediente de expulsión, etc. Se introducían también nuevas sanciones para las compañías aéreas que transportan personas sin la documentación adecuada, y se posibilitaba el uso de los datos del padrón municipal contra las personas que se hallan en situación irregular. Se daba, en definitiva, una nueva vuelta de tuerca, aumentando el carácter policial y restrictivo de la normativa de extranjería.
La propuesta de reforma planteada por el PP contó con el apoyo del PSOE cuando el primero aceptó 24 enmiendas planteadas por el segundo, enmiendas que introducían algunos aspectos positivos. El más destacado fue la incorporación del visado de entrada para búsqueda de empleo, además de determinados artículos antidiscriminatorios. Quedó pendiente, sin embargo, la modificación de los artículos que negaban derechos considerados fundamentales. En los años posteriores, ya con gobierno socialista, se ha hablado de una nueva reforma de la ley pero aún no se ha hecho ninguna propuesta concreta, y no parece que en esta legislatura haya muchas posibilidades de que se vaya a hacer.
EL PROCESO DE NORMALIZACIÓN DE 2005
En el año 2005 se produjo el proceso de normalización, la más amplia regularización de inmigrantes en situación irregular que hasta el momento se ha realizado en España. En ese proceso se presentaron 691.655 solicitudes, y tuvieron respuesta positiva algo más del 83 % de las mismas. A principios de marzo de 2006 las personas regularizadas eran aproximadamente 576.000.
El proceso de normalización trae como resultado, en el año 2005, un crecimiento en el número de extranjeros con residencia legal y en el número de extranjeros con alta Seguridad Social mayor que el de los años anteriores. Los residentes crecen en un 38,5 %, alcanzando el número de 2.738.932. Este proceso no afectó a todos los colectivos por igual: los de más reciente inmigración, concretamente los ecuatorianos, los rumanos, y los bolivianos, tuvieron un crecimiento mayor, mientras que en el caso de los colectivos de inmigración más antigua, especialmente los marroquíes, los peruanos, los dominicanos y los chinos, el proceso de normalización tuvo menos peso en el crecimiento de su número de residentes.
Pero lo más importante es el crecimiento que se produce en altas laborales en la Seguridad Social. 2005 fue un año de fuerte crecimiento en las altas laborales de extranjeros: en España los extranjeros afiliados a la Seguridad Social eran, en enero de 2006, 1.757.081, el 9,7 % del conjunto de la oblación empleada con alta en Seguridad Social (el año anterior los extranjeros eran el 6,6 %). Ello viene acompañado de un importante crecimiento del porcentaje que ocupan las mujeres entre el conjunto de los trabajadores extranjeros, que alcanza el 39,7 %, un porcentaje muy parecido al que se da en el conjunto de la población trabajadora española (40,9%).
