Corrupción: que salten las alarmas

Ignacio Sánchez Cuenca, Universidad Carlos III

1. Corrupción a la española

Desde la llegada de la democracia, los escándalos de corrupción se han concentrado en dos periodos de tiempo muy definidos: la crisis económica de la primera mitad de los noventa y la actual crisis económica, mucho más duradera y de la que tanto está costando salir. No es que la crisis sea un momento propicio para la corrupción. Es más bien al revés: durante las dos crisis de nuestra historia reciente han salido a la luz los abusos que se cometieron a lo largo de los años buenos, los años de euforia, crecimiento, enriquecimiento rápido y oportunidades de negocio.

La mayor parte de los escándalos que se han descubierto en estos últimos tiempos (financiación ilegal del PP, la red Gürtel, los ERE en Andalucía, la operación Púnica, etc.) corresponden a episodios y tramas de los años dorados de la burbuja y del dinero fácil. Que salgan a la superficie en época de crisis no es casual. Cuando las condiciones económicas empeoran y no se materializan los beneficios que los miembros de las tramas corruptas esperaban conseguir, se producen traiciones, denuncias y delaciones. La información llega entonces hasta los medios y se acaba destapando el escándalo.

Puesto que la burbuja de los primeros años del siglo XXI no ha tenido parangón en nuestra historia reciente, no debería sorprender que la magnitud de los escándalos sea mayor que en el pasado. En este sentido, puede decirse que el único aspecto positivo de la aparición de tantos escándalos es que estamos adquiriendo, a marchas forzadas, un conocimiento muy preciso sobre sus causas y funcionamiento.

A tenor de lo que hemos ido viendo en los últimos tiempos, cabe decir que la corrupción se localiza en dos ámbitos especialmente, la financiación de los partidos políticos y las operaciones urbanísticas. Por descontado, no son dos ámbitos independientes, pues muchas veces se entrelazan, utilizándose la especulación del ladrillo para conseguir donaciones ilegales para el partido (esta parece ser una de las especialidades del Partido Popular). En principio, pues, la corrupción tiene una naturaleza esencialmente política, centrada en los partidos, sin que afecte demasiado a la Administración. Así como en muchos países en vía de desarrollo la corrupción se infiltra por todo el sistema circulatorio del Estado, llegando hasta el último rincón de la Administración, de manera que los servicios públicos, desde la seguridad policial hasta la educación, pasando por una licencia de importación, se mueven mediante sobornos y amiguismo, en España, hasta el momento, la Administración se ha mantenido al margen de la corrupción. En las encuestas internacionales que prepara Transparencia Internacional, el porcentaje de ciudadanos que declara haber recurrido en alguna ocasión al soborno es extremadamente bajo. Esto hace que la corrupción no afecte demasiado a la vida del ciudadano.

Es probable que a medida que vayamos sabiendo más sobre la corrupción urbanística de la burbuja de la construcción, nos veamos obligados a revisar este juicio sobre la incidencia esencialmente política de la corrupción en España. Los datos revelados sobre la operación Púnica, por ejemplo, revelan que funcionarios municipales participaron en la trama a través de recalificaciones de terrenos. Con todo, la información de la que disponemos parece indicar que el problema está situado sobre todo en las prácticas de los partidos políticos.

2. La reacción ciudadana ante la corrupción

Durante los últimos años de la burbuja ya se descubrieron numerosos casos de corrupción municipal ligados al ladrillo. Sin embargo, cuando se celebraron las elecciones municipales y autonómicas de 2011, la prensa contó un montón de historias de alcaldes imputados o procesados que no perdían apenas apoyo electoral con respecto a las anteriores elecciones. Parecía, pues, que la corrupción no llevaba aparejada un castigo electoral por parte de la ciudadanía. Este resultado es especialmente desmoralizador, ya que, de ser cierto, mostraría que los españoles son más bien indiferentes antes los episodios de abuso de poder.

En realidad, las cosas son algo más complejas. Según una investigación exhaustiva realizada por Pablo Barberá, Pablo Fernández y Gonzalo Rivero (de próxima aparición en la revista académica Political Science Research & Methods) a propósito precisamente de las elecciones municipales de 2011, la corrupción política se disculpa cuando produce beneficios generales al vecindario. Si la expansión urbanística se traduce en nuevos puestos de trabajo y una revalorización de la propiedad inmobiliaria, todo el mundo gana y la corrupción queda disculpada. Por el contrario, cuando los beneficios de la corrupción se quedan en unos pocos, sin que la ciudadanía participe de los mismos, los votantes castigan al partido protagonista del abuso de poder. Así se explicaría, al menos en parte, por qué tantos alcaldes salen reelegidos aunque su participación en prácticas corruptas sea bien conocida.

Desde este punto de vista, los escándalos recientes que afectan especialmente al Partido Popular, tanto los de la trama Gürtel como la contabilidad paralela y el fraude fiscal del PP (papeles de Bárcenas) deberían recibir un fuerte correctivo en las urnas, puesto que los beneficios de estas prácticas se quedaban en unas pocas manos. De hecho, las encuestas muestran una caída sin precedentes en el apoyo al Partido Popular, un partido que tradicionalmente tenía una fidelidad de voto extraordinaria. En estos momentos, menos de la mitad de los votantes del PP en noviembre de 2011 declaran estar dispuestos a revalidar su confianza en este partido. Debe reconocerse que la erosión del PP ha sido muy lenta: cuando Rajoy ganó las elecciones generales de 2011 con mayoría absoluta, los medios de comunicación habían informado abundantemente sobre las tropelías de la trama Gürtel, que tocaba muy de cerca al núcleo duro del Partido Popular. En aquella ocasión, el electorado más conservador disculpó las malas artes del PP, probablemente porque tenían la esperanza de que Rajoy sería capaz de formar un Gobierno que sacara a España de la crisis. El incumplimiento de algunas de las promesas centrales de la campaña electoral de 2011 (como el compromiso de no subir el IVA), sumado a la falta de buenos resultados económicos, ha creado el caldo de cultivo para que los ciudadanos reaccionen airadamente ante los escándalos que atraviesan el PP.

La corrupción tiene efectos deletéreos sobre el sistema político que van más allá del castigo electoral. En general, la ciudadanía pierde confianza en los partidos y las instituciones. Los indicadores de encuesta ponen de relieve que las únicas instituciones en las que confían los ciudadanos son las no políticas (como el Ejército o la Policía). Las instituciones representativas o políticas están hundidas en su valoración ciudadana (partidos, sindicatos, patronal, parlamento nacional, parlamentos autonómicos, tribunal constitucional, etc.). Evidentemente, esta crisis de legitimidad no es sólo debida a los escándalos de corrupción: los malos resultados económicos y las políticas tan injustas que se han llevado a cabo durante las dos recesiones vividas desde 2008 han contribuido crucialmente al desprestigio del sistema. La combinación de crisis económica y corrupción generalizada es un coctel explosivo para la legitimidad de nuestra democracia.

Un efecto no previsto de la crisis ha sido el elevamiento de los estándares con los que la ciudadanía juzga a la clase política. Lo que hace diez años era admisible, hoy muchas veces resulta intolerable. Los políticos no parecen ser plenamente consciente de este cambio, lo que hace que vayan con varios pasos de retraso con respecto a la sociedad. Por ejemplo, los viajes personales del senador José Antonio Monago a Canarias, sufragados por las Cortes y opacos al escrutinio público, no hubieran causado un escándalo tan fenomenal durante los años de crecimiento. Ahora, sin embargo, la exigencia es mucho mayor y eso hace que los políticos con frecuencia se sientan desconcertados al ser juzgados hoy por acciones pasadas que en su momento no constituían motivo de escándalo.

3. El debate sobre la corrupción

En España, el debate sobre la corrupción está dominado por la perspectiva jurídica y económica. Ambas tienen en común el supuesto de que los políticos actúan en función de incentivos positivos y negativos. Por tanto, para evitar que se corrompan es preciso endurecer los incentivos negativos que se asocian con el descubrimiento de un caso de corrupción, así como aumentar el riesgo de que los corruptos sean descubiertos. La conclusión que se saca de estos planteamientos es que necesitamos mayor transparencia (lo que redundará en un mayor riesgo de descubrimiento) así como mayores controles y castigos.

Estoy convencido de que buena parte de este diagnóstico es correcto, sobre todo por lo que toca a la transparencia. Resulta inexplicable, por ejemplo, que algunos de los contratos más controvertidos que firmó la Generalitat valenciana con Bernie Ecclestone (Fórmula 1) o con Santiago Calatrava no sean accesibles para el público. Es solo un ejemplo, desde luego, pero revelador de los agujeros negros que continúa habiendo en la Administración española. Cuanto más transparente sea el sistema, más difícil resultará a los políticos abusar del poder que se les otorga.

Ahora bien, me gustaría recordar que los niveles de corrupción no dependen solamente del marco regulativo en el que operan los políticos y la Administración. Aunque apenas se mencione en nuestro debate público, hay también fuertes determinantes sociales de la corrupción. El tipo de sociedad que tenemos explica también en parte los niveles de corrupción existentes.

Los estudios comparados han demostrado que el principal predictor del nivel de corrupción de los países es la circulación de periódicos por 1.000 habitantes. En aquellos países en los que los ciudadanos están atentos a lo que dice la prensa, la corrupción es más baja que en aquellos otros con un público desinformado y apático. España, en este sentido, tiene indicadores muy bajos dentro del mundo desarrollado en cuanto a lectura de periódicos. Con el tipo de sociedad civil que tenemos, nos corresponde un grado elevado de corrupción.

En un estudio realizado por Elena Costas-Pérez, Albert Solé-Ollé, Pilar Sorribas-Navarro (publicado en 2012 en el European Journal of Political Economy) se demuestra que los casos de corrupción son electoralmente castigados cuando la prensa da cuenta de ellos. Por supuesto, el castigo será tanto mayor cuanto mayor sea el porcentaje de gente que lee la prensa. Una ciudadanía atenta y vigilante es un requisito fundamental para que los políticos eviten prácticas corruptas.

Alguien podría pensar que en realidad la relación es la inversa, de modo que en países dominados por la corrupción, la gente se siente asqueada y deja de leer periódicos. No es imposible que suceda así, pero la objeción resulta un poco artificial. En España, por ejemplo, observamos justo lo contrario: nunca la corrupción había sido tan alta y nunca había habido un interés tan profundo por los asuntos políticos.

Atacar la corrupción sólo desde el prisma de la regulación es probablemente insuficiente. La corrupción tiene que ver con el funcionamiento de la Administración y del sistema político, pero también con la articulación de la sociedad civil, su grado de información política y su actitud vigilante.

4. Remedios

Hablando de tendencias generales, la corrupción se da principalmente en países que sufren elevados niveles de desigualdad social, con poca confianza o capital social, y con niveles de desarrollo bajos (sobre todo con bajos niveles educativos). En un estudio muy provocativo, Bo Rothstein y Eric Uslaner demuestran que hay una asociación sorprendentemente sólida entre los niveles de corrupción en la actualidad y el porcentaje de la población con estudios secundarios en 1870. Conociendo el grado de educación de la población en 1870 podemos predecir con bastante precisión el nivel de corrupción hoy día. Una lección que puede extraerse de este hallazgo tan chocante es que la corrupción no se elimina rápidamente y, desde luego, no mediante decreto. No basta con modificar las leyes: también se requiere cambiar hábitos sociales muy enraizados en el país.

En España debemos aspirar a un nivel de corrupción mucho más bajo que el actual. Pero no podemos engañarnos pensando que solo cambiando las leyes conseguiremos erradicar el problema. Es necesario, desde luego, introducir mayor transparencia en el sistema, así como establecer mecanismos horizontales de control entre políticos y funcionarios, pero también reducir la desigualdad social, incrementar los niveles educativos, fomentar la confianza social y conseguir niveles superiores de información política a través de la lectura.